Nacionalización y privatización del Cobre. Una historia, nuestro presente, nuestro futuro.

Claudio Lorca - José Ignacio Ponce
1.- Historia y Presente del Cobre.
El 11 de Julio de 1971, fue denominado por el Presidente Salvador Allende como el día de la “Dignidad y la Solidaridad Nacional”. Es bueno recordar en su 41° conmemoración qué paso ése día en nuestro país.
Ése día se nacionalizó la gran minería del cobre, a través de una reforma constitucional que contó con el apoyo unánime del Congreso Nacional. Dicha reforma encontró su soporte fundamental en la resolución N° 1.803 de las Naciones Unidas del año 1962, la cual reconocía “El derecho inalienable de todo Estado a disponer libremente de sus riquezas naturales en conformidad a sus intereses nacionales y en el respeto a la independencia económica de los Estados […] la nacionalización, la expropiación o la requisición deberán fundarse en razones o motivos de utilidad pública, de seguridad y de interés nacional, los cuales se reconocen como superiores al mero interés particular o privado, tanto nacional como extranjero”[iv].

La Gran Minería del Cobre bajo dominio de la Kennecott Copper Company y Anaconda Copper durante 60 años obtuvieron ganancias superiores al valor de todo el patrimonio logrado en Chile durante 200 años. Entre 1920 y 1970 generaron utilidades por más de 5.000 millones de dólares, con una inversión que no superó los 500 millones de dólares. Durante gran parte de estos años el precio del cobre lo fijó EEUU con estas multinacionales, dejando de lado los intereses de Chile y su soberanía.

Pero durante el Gobierno de Allende se recuperó esta riqueza estratégica para el país, se puso a disposición del Estado -llegando a controlar cerca de un 90% de la producción cuprífera- y sus ganancias buscaron ser la base de una política para el desarrollo nacional que, como afirma el entonces Gerente General de Codelco Orlando Caputo, estuviera “orientada en parte significativa a mejorar las condiciones de vida del pueblo chileno, en salud, educación, vivienda y previsión social, así como para enfrentar desastres naturales”[v]. El otro 10% quedó en manos de la pequeña y mediana minería.

El marco jurídico al que hacemos referencia tuvo sus primeros esbozos en el estatuto de inversión extranjera del año 1974, el Decreto Ley (DL) 600, el cual marca un hito en la forma en que el Estado se relacionará con el capital privado, puesto que estableció un sistema de incentivos y beneficios para que los inversionistas extranjeros se instalaran en el país. El objetivo, entre otros, era otorgar un régimen de invariabilidad tributaria, trato no discriminatorio respecto al inversionista nacional, libre acceso a mercados y mínima intervención de la autoridad estatal en las actividades que estos quisieran efectuar.Sin embargo, esto parece lejano ante la realidad que vivimos hoy, cuando el Estado a través de Codelco sólo controla el 30% de la producción cuprífera, mientras que el 70% se encuentra en manos privadas. Pero para “re-privatizar” este sector de la minería se tuvo que emplear una Dictadura Militar que implementara un marco jurídico, el cual, aunque suene paradójico, fue legitimado por los Gobiernos Concertacionistas quienes finalmente permitieron la “desnacionalización” del Cobre con el reingreso masivo de la inversión extranjera privada al área fundamental de nuestra economía.

A su vez, la Constitución de 1980 define, por un lado, que el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, y por otro, la posibilidad de otorgar concesiones judiciales cuya duración, derechos y obligaciones estaría establecida en una ley orgánica de carácter constitucional[vi]. La Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras entrega 4 garantías fundamentales a la inversión privada: a) dado que la concesión minera está protegida por el derecho de propiedad, el titular puede usar, gozar y disponer de ella libremente, pudiendo vender, hipotecar, dar en garantía y/o transmitir hereditariamente; b) es un derecho de duración indefinida, que se va renovando con el pago anual de una patente; c) permite la operación “racional” de una mina, vale decir, la mina opera de acuerdo a la voluntad del titular privado y el Estado no puede imponer controles ni obligaciones de producción; d) ante una eventual expropiación, el Estado debe pagar al contado por el valor total de las reservas conocidas que tenga el yacimiento en cuestión.

Por último el Código de Minería, actúa como ente regulador de la formación y extinción de las concesiones mineras.

Sin embargo, el nuevo marco regulatorio no trajo los resultados esperados para quienes lo propiciaron. La nueva institucionalidad legal no acarreó la entrada apabullante de nuevos capitales al país. En efecto, entre los años 1974 y 1988 el promedio anual de inversión extranjera, bajo el DL 600 fue sólo alrededor de los 90 millones de dólares en exploración. Así, Codelco seguía produciendo cerca del 90% del cobre y, contrariamente a lo profesado por los ministros de Pinochet, aún con el descenso del precio del cobre, la estatal se mantuvo como la principal afluente de ingresos a la Dictadura.

Fue durante los Gobiernos de la Concertación donde se profundizó y consolidó este proceso. Tal como señala Agacino, durante los últimos 20 años, hemos estado en presencia de una “privatización y desnacionalización de facto”[vii] de la minería cuprífera. Privatización causada por la débil política de desarrollo minero estatal que se arrastra de la Dictadura de Pinochet y que la Concertación profundiza. Desnacionalización por las ventajas institucionales otorgadas a los inversionistas extranjeros, que permite que sean ellos, los principales favorecidos del auge minero a partir de 1990.

Cuando las grandes empresas transnacionales aseguraron que las reglas del juego no se modificarían durante la Concertación, comenzaron a invertir fuertemente en el país, formando en pocos años la Gran Minería Privada (GMP), que compitió en mejores condiciones frente a Codelco. Esta competencia desigual se materializó en una deliberada política de estrangulamiento financiero a Codelco, mediante severas cortapisas a su expansión, destacando la postergación en la entrada en producción de distintos yacimientos como Radomiro Tomic, Mansa Mina y El Abra. Esta última entró, finalmente, en producción en 1996, pero con 51% bajo control de capital privado.

Como vemos con el caso de El Abra, mientras se frenaba la producción estatal, se fomentó la inversión de capitales privados y una explotación intensiva de los yacimientos por parte de las empresas transnacionales, cuyo resultado fue la sobreoferta de cobre en el mercado mundial. Provocando una caída en el precio del metal y el menor retorno de divisas al país.

Tenemos con esto, que si para el año 1990 Codelco producía cerca del 90% del cobre en Chile, para el año 2010 su producción cayó al 30%.

Para consolidar este nuevo y privilegiado trato con las mineras privadas, se cambió el régimen de tributación de renta presunta por el de renta efectiva. La diferencia radica que, en el último, las empresas cancelan de acuerdo a sus “utilidades” y no a las “ventas” como en el primero. Como se debe pagar en base a las utilidades, las mineras privadas disminuyen artificialmente sus ingresos y abultan sus costos para generar pérdidas contables en sus balances anuales, gracias a la elusión que le permite el mismo régimen tributario chileno[viii].

Según un estudio publicado por Cenda, vía el DL 600 la GMP ha invertido en el país entre los años 1990 y 2011 la cantidad de 25.000 millones de dólares y sólo en el año 2010 obtuvieron ganancias por 20.000 millones de dólares. Es decir, en un año recuperaron casi toda la inversión que han efectuado durante 37. En el mismo estudio, se evidencia que entre el periodo 2005 y 2009 obtuvieron ganancias por 76.000 millones de dólares, triplicando en ganancias su inversión total[ix].

En este marco, el rol de la minería cuprífera ha seguido ocupando un rol central en los ingresos fiscales. En efecto, en el último año esta ocupó un 21%, donde sólo el 8% lo aportan las mineras privadas y el 11% lo sigue aportando Codelco[x].

Como vemos, tanto en el pasado como en la actualidad, la producción de cobre ocupa un rol central en la economía y de los ingresos fiscales de nuestro país. Sin embargo, tras la Dictadura Militar y durante los Gobiernos de la Concertación, ya no se puso en el horizonte el objetivo de impulsar una diversificación de la economía que permitiera generar una progresiva independencia productiva de la mera exportación de materias primas, por el contrario la dependencia económica en torno a las exportaciones de recursos naturales y de la minería, en especial, se intensificó, de allí que hoy día el rol de esta área económica bordee el 25% del mismo[xi]. En síntesis, la minería cuprífera sigue siendo nuestra “la viga maestra” y el “sueldo de Chile”.

2.- Realidad chilena y una perspectiva de crítica y acción.

Pero lo paradójico, es que el crecimiento económico experimentado en los últimos años, principalmente al alero de la sobreexplotación del Cobre, está dislocado del desarrollo social de nuestro país. Mientras existe un grupo minoritario de la sociedad, compuesto por empresarios nacionales y extranjeros, que se enriquece con la extracción de los recursos naturales, también hay una gran mayoría de la sociedad que ve precarizada constantemente sus condiciones de vida. Sólo si tomamos en cuenta estos niveles de polarización y desigualdad se puede comprender el profundo malestar social[xii]. Cuestión expresada en una seguidilla de movilizaciones sociales de distinta índole que han cubierto el calendario desde Enero del 2011 hasta hoy día. Que a nivel mundial, está acompañado de una crisis económica capitalista que se arrastra desde el 2007 y continúa profundizándose en la actualidad, lo que hace prever que la desigualdad, descontento y movilización se mantendrán en el mediano plazo en nuestro país.

En este marco, gran parte de la ciudadanía chilena se hastió con el Régimen Político-Institucional que amarra el patrón de desarrollo capitalista vigente. Así, han aparecido críticas al “sentido común” que se vino instalando durante los últimos 40 años y la opinión ciudadana generaliza cuestionamientos a los elementos centrales de la sociedad chilena[xiii]. Por lo mismo, ya no son sólo los estudiantes quienes instalan en el debate y agenda pública las demandas de Educación Gratuita, Reforma Tributaria y Re-nacionalización del Cobre, sino que gran parte de la ciudadanía y los sectores más precarizados, las hacen suya progresivamente. Es así que la demanda de Educación Gratuita cuenta, según diversas encuestas, con un 70% de aprobación popular.

Pero la más relevante con respecto a nuestro análisis, tiene que ver con el amplio apoyo que despierta la demanda de la “Renacionalización del Cobre”, tras la movilización estudiantil. Es reveladora la Encuesta CERC realizada en Diciembre del 2011, donde se consultaba a raíz del conflicto Codelco-Anglo American, preguntando si es que se apoyaba o rechazaba la Renacionalización de las grandes empresas mineras. Tras ser ordenados los datos según intención de voto, los resultados revelaban que entre los adherentes a los distintos Partidos Políticos, en ninguno de los casos la aprobación de la Renacionalización de dichas empresas bajaba de un 60%, más aún esta llegaba a un 69,8% en promedio, mientras que los detractores de ella no promediaban más del 10%[xiv]. La Encuesta nos revela lo siguiente:

1) La política económica y cuprífera es, al menos, cuestionada por una mayoría de los chilenos y chilenas.

2) que la política impulsada por el conjunto de los Partidos Políticos, sin exclusiones, participantes de la actual institucionalidad que no tiene concordancia con lo que esperan sus adherentes.

3) y en el marco de una sociedad insatisfecha, que comienza a cuestionar las desigualdades que efectivamente les muestra el capitalismo, el control Estatal del Cobre es entendida como una posible medida para solucionar los diferentes problemas sociales.

4) En base a lo mismo, la “Renacionalización del cobre” y, porque no decirlo, de muchos otros recursos naturales se convierte en una demanda “sentida por la gente”, y apoyada, especialmente, por los sectores populares y medios del país.

En base a todo lo dicho, queremos rematar el artículo haciendo una reflexión política. La crisis estructural y global que vive el capitalismo, que golpeará más temprano que tarde una economía tan “abierta” como la chilena, exige comenzar la construcción de una alternativa política que cuestione a ése modelo, que cíclicamente entra en crisis y que, incluso, en su fase de desarrollo “normal” es incapaz de resolver los problemas sociales. Por el contrario, suele generar nuevos y más complejos. Como sostuviera un dirigente estudiantil del 2011, esto nos obliga a avanzar y dar un paso más allá de la crítica[xv], para disputar el poder en todos los espacios, como sostuviera otro[xvi], desde afuera, aunque también desde adentro, pero siempre en contra y a pesar de la institucionalidad como hemos sostenido[xvii].

Pero este objetivo, creemos, se puede lograr poniendo, urgentemente, el acento en la reconstrucción del tejido social, que se viene desarrollando desde hace tiempo, pero que debe constituirse en el soporte principal de la acción superadora del capitalismo. Por ello, creemos, que ésta debe ser la concordancia estratégica de las fuerzas críticas a este sistema social, fomentándola a través de la democratización, inclusión y participación constante de dichos espacios. Esto último es vital, porque, tal como develó el movimiento estudiantil, es en esos espacios amplios, de discusión y organización, donde se expresan las necesidades que hoy día buscan las mayorías sociales y que son insatisfechas por el capitalismo. Por ello, compartimos lo dicho por Carla Amtmann, que “el programa de la izquierda está hoy en los cientos de miles de carteles que se han levantado en las movilizaciones y en los petitorios sectoriales que se han venido trabajando durante años” y que la síntesis de estos elementos serán el primer paso en la lucha contra el “sentido común” capitalista actual.[xviii]

En este marco, creemos que la lucha por la “Renacionalización del Cobre” emerge como una demanda clara, sentida, pero más importante aún, aceptada por gran parte de la población de nuestro país. De allí que hoy, juegue un rol importante como eje articulador de la voluntad de lucha entre las distintas agrupaciones de izquierda[xix], tal como lo fue la demanda por Educación pública, gratuita y de calidad. Quizás en la misma acción, discusión y organización del pueblo esté el germen del nuevo proyecto histórico que abra las grandes alamedas donde finalmente camine el hombre libre, como tanto añorara el Presidente Salvador Allende y todo el pueblo que lo llevó a la Moneda.

[i] Algunas de estas reflexiones son parte Claudio Lorca y Pedro Núñez. El desarrollo de la gran mineria del cobre en chile. la politica adoptada en los gobiernos de la concertacion (1990-2010). Tesis para optar al Grado de Licenciado en Historia y Ciencias Sociales y Licenciado en Educación, Universidad de Valparaíso, Valparaíso, 2012.

[ii] Profesor de Historia y Ciencias Sociales por la Universidad de Valparaíso, Chile.

[iii] Profesor de Historia y Ciencias Sociales e Integrante del Taller de Historia Política de la Universidad de Valparaíso, Chile.

[iv] Resolución 1803, de 1962 (ONU) (Soberanía permanente sobre los recursos naturales).

[v] Orlando Caputo y Graciela Galarce De la nacionalización del cobre por Allende a la desnacionalización por la dictadura y la Concertación. Consultado el 7/7/2012 en: http://www.g80.cl/noticias/columna_completa.php?varid=1259

[vi] Constitución Política de Chile, 1980, inciso 7°, N° 24, art. 19

[vii]Agacino y otros (1998) Capital Transnacional y Trabajo, Santiago: Lom, p.249

[viii]Las empresas transnacionales a partir del cambio de “renta” comienzan a eludir el pago de tributos, para esto disminuyen sus ingresos a través de la venta a bajos precios de transferencia y la venta de producción con bajo valor agregado. También, abultan los costos mediante solicitud de créditos con empresas relacionadas o de los mismos empresarios, por medio de contrato de asesorías, ventas de cobre a futuro y la aplicación de depreciación acelerada.

[ix] Riesco, Manuel (2010) “Tributación y ganancias de la Gran Minería en Chile: 2005-2009”, Cenda (Junio), p. 13

[x] Anuario de Cochilco, 2010. Consultado el 8/7/2012 en: http://www.cochilco.cl/productos/anuario.asp

[xi] Manuel Riesco. Dementia. Consultado el 7/7/2012 en http://economia.manuelriesco.cl/2012/05/dementia.html

[xii]Albarto Mayol y Carla Azócar Politización del Malestar, Movilización Social y Transformación Ideológica: el caso “Chile 2011”. Consultado el: 8/07/2012. En: http://www.albertomayol.cl/wp-content/uploads/2011/11/Articulo-Mayol-Azocar-Polis.pdf

[xiii] Esta idea la desarrollamos en un análisis de José Ponce. “La crisis del sentido común de lo político”. Disponible en dos partes:http://www.lemondediplomatique.cl/La-crisis-del-Sentido-Comun.html y http://www.lemondediplomatique.cl/La-crisis-del-Sentido-Comun,1639.html. Publicado en la web a mediados de Julio del 2011.

[xiv] Véase Encuesta Cerc “Barómetro de la Política.” Diciembre 2011. Consultada el 6/7/2012 en http://www.cerc.cl/pdf/BarometroPoliticaDiciembre2011.pdf

[xv]Aquiles Hernández (ex-Vicepresidente FEPUCV 2011). Avancemos. Consultado el 7/7/2012 en http://www.g80.cl/noticias/columna_completa.php?varid=15458

[xvi] Sebastián Farfán (ex–Sec. Gral. FEUV e integrante Mesa Ejec. Confech 2011). Izquierda, izquierdismo y las elecciones. Consultado el 5/7/2012 en http://www.g80.cl/noticias/columna_completa.php?varid=15382

[xvii]José Ignacio Ponce. Las municipales y la Izquierda en el nuevo ciclo de lucha. Aparecido en http://www.g80.cl/noticias/columna_completa.php?varid=15257

[xviii] Carla Amtman “Tareas para un despertar en la Izquierda”. Publicado en Le Monde Diplomatique, Edición Número 129, Año XI, Mayo 2012. Manuscrito facilitado por la Autora. p. 2

[xix] Un ejemplo importante de esto es la Movilización Convocada por la Confech para el 11 de Julio del 2011 y el “Manifiesto por la Soberanía” firmado por una gran cantidad de organizaciones sociales. Sobre este último véase: http://www.lemondediplomatique.cl/MANIFIESTO-POR-LA-SOBERANIA-11-DE.html